De RIM werkt binnen het zzp vraagstuk nauw samen met mede brancheverenigingen ABU (Algemene Bond Uitzendondernemingen), NBBU, VvDN (Vereniging van Detacheerders Nederland) en Bovib (branche-organisatie voor intermediairs en brokers).
Samen luiden wij de noodklok wat betreft de door minister Eddy van Hijum voorgestelde aanpassing van het wetsvoorstel VBAR. Wij zijn van mening dat dat voorstel geen oplossing biedt: het zorgt niet voor de benodigde aansluiting van wetgeving op de recente rechtspraak.
In verband met het commissiedebat van 3 april j.l., stelden wij als coalitie van brancheverenigingen bijgaande position paper op met feedback en verbeterpunten. Wij stuurden dit aan Tweede Kamerleden en beleidsmedewerkers als inbreng voor het debat.
Wij pleiten – onder meer – voor het volgende:
– Laat nieuwe criteria achterwege.
– Voer het rechtsvermoeden van werknemerschap snel in.
– Werk ondertussen aan een modern sociaal stelsel.
Dit artikel is ook beschikbaar als pdf.
Inleiding
De coalitie van brancheverenigingen, bestaande uit de Bovib, VvDN, RIM, NBBU en ABU, heeft bij
verschillende gelegenheden (de internetconsultatie in het najaar van 2023 en de Raad van State in het
najaar van 2024) input geleverd ten aanzien van het wetsvoorstel Verduidelijking Beoordeling
Arbeidsrelaties en Rechtsvermoeden (VBAR). In de hoop u te ondersteunen bij de voorbereiding van
het aanstaande Commissiedebat ZZP op donderdag 3 april, bieden wij u hierbij een samenvatting aan
van onze feedback en verbeterpunten. Ontwikkelingen in het zzp-dossier en de rechtspraak zijn zeer
actueel en maatschappelijk relevant, mede door de recente beantwoording van de prejudiciële vragen
door de Hoge Raad in de zaak FNV/Uber. Ook de opheffing van het handhavingsmoratorium per 1
januari 2025 zorgt bij onze leden voor veel vragen en onduidelijkheden. Wij vinden het daarom van
groot belang om onze kennis, ervaringen en informatie te delen met de politiek.
Onvoldoende onderbouwing van het probleem
Omdat helemaal niet bekend is hoeveel ‘schijnzelfstandigen’ er zijn, wordt aan een van de
belangrijkste vereisten van een nieuwe wet – het kunnen onderbouwen welk probleem (qua aard
en omvang) er mee wordt opgelost – niet voldaan.
In de Memorie van Toelichting van het conceptwetsvoorstel wordt gewerkt met de aanname dat
ongeveer 200.000 werkenden op de arbeidsmarkt als ‘schijnzelfstandige’ aangemerkt zouden kunnen
worden. Daarbij wordt gesteld, maar niet onderbouwd, dat deze groep “voor een heel groot deel”
afhankelijk is van één opdrachtgever (hetgeen op zichzelf niet meteen tot schijnzelfstandigheid leidt).
Deze aanname is gebaseerd op de zogenoemde ‘pilot met de webmodule’. Deze digitale tool is
ontwikkeld om opdrachtgevers beter in staat te stellen om in te schatten of een bepaalde opdracht
door een zelfstandige kan worden uitgevoerd. Het is echter statistisch onjuist om de gegevens uit deze
pilot te extrapoleren naar alle zelfstandigen in Nederland. Er is slechts een paar duizend keer gebruik
gemaakt van de webmodule, waarbij bovendien aannemelijk is dat de meerderheid van die gebruikers
wordt gevormd door ‘twijfelaars’. Door de gebruikers van de webmodule model te laten staan voor de
gehele zelfstandigenpopulatie wordt aan die twijfelaars een veel te zwaar gewicht gegeven. Het
Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) heeft dit eerder al geconstateerd in hun kritische advies.
Destijds heeft het ATR geconcludeerd dat het gaat om een ‘zeer ruwe schatting’ en dat ‘een
nauwkeuriger inschatting van het probleem op collectief niveau nodig is om de proportionaliteit van de
regeldrukgevolgen van de maatregel te kunnen beoordelen’.
Onvoldoende duidelijkheid vooraf
Hoewel het wetsvoorstel volgens de Memorie van Toelichting vooral is bedoeld ter
verduidelijking van het begrip ‘gezag’, biedt het wetsvoorstel de beoogde verduidelijking niet,
terwijl dit de voornaamste doelstelling van het voorstel is.
De invoering van de wet DBA in 2016 heeft destijds vrij snel geleid tot de invoering van het
handhavingsmoratorium. Het moratorium is destijds ingevoerd, omdat veel zelfstandigen opdrachten
verloren, opdrachtgevers zeer terughoudend werden met het inhuren van zelfstandigen en er geen
wettelijk duidelijk onderscheid was tussen werknemers en zelfstandigen. Op 1 januari 2025 is het
handhavingsmoratorium komen te vervallen. De betrokken brancheverenigingen en
zelfstandigenorganisaties hebben bij voortduring aangegeven dat er in de markt grote behoefte is aan
meer duidelijkheid en zekerheid vooraf. Recentelijk is deze oproep nogmaals kracht bijgezet door een
onderzoek van Ipsos I&O, in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid:
‘Werkgevers en zzp’ers snakken naar meer duidelijkheid en betere communicatie’.
Het huidige wetsvoorstel voorziet hier helaas niet in. De criteria ‘werkinhoudelijke en organisatorische
aansturing’ en ‘werken voor eigen rekening en risico’ zijn simpelweg uit de jurisprudentie
overgeschreven. Als de beoogde verduidelijking met deze begrippen door de jurisprudentie blijkbaar
niet werd bereikt, is het moeilijk voor te stellen waarom dat wel zo zou zijn als ze zonder nadere duiding
in de wet worden opgenomen. Er is wat de coalitie van brancheverenigingen betreft sprake van ‘oude
jurisprudentiële wijn in nieuwe zakken’.
Zorgen om de proportionaliteit en subsidiariteit
Als coalitie van brancheverenigingen constateren wij dat dit wetsvoorstel niet voldoet aan de
vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
De wetgever is verplicht om zich te houden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit op
het moment dat nieuwe wetgeving wordt geïntroduceerd. Het aanpassen van het Burgerlijk Wetboek
en op deze manier ingrijpen in het arbeidsrecht is verstrekkend, terwijl er minder zware middelen
voorhanden zijn om hetzelfde doel te bereiken. Het Handboek Loonheffingen is een goed middel om
werkgevenden en werkenden te helpen met de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Vanwege het
handhavingsmoratorium is nooit in de praktijk getoetst of dat voldoet. Het wetsvoorstel is niet
proportioneel in de zin dat de inzet van zelfstandigen in de situaties waar dat nu ‘gewoon’ is (en op
grond van de jurisprudentie het ook geoorloofd is om zelfstandigen in te zetten), bijvoorbeeld voor
tijdelijke vervanging tijdens ziekte, zwangerschapsverlof of op interim-basis, onmogelijk wordt
gemaakt. Wij maken ons als coalitie van brancheverenigingen dan ook grote zorgen om de negatieve
gevolgen voor goedwillende zelfstandigen, het aantal opdrachten voor zelfstandigen, de arbeidsmarkt
en economie.
Organisatorische inbedding: het middel is erger dan de kwaal
Het is zeer onverstandig en ongewenst om ten tijde van een zeer krappe arbeidsmarkt de regels
omtrent werk strenger te maken dan strikt noodzakelijk voor het te bereiken doel.
Als specialisten op het gebied van de (flexibele) arbeidsmarkt voorzien wij zeer grote problemen als het
criterium ‘organisatorische inbedding’ in de wet wordt opgenomen. Er wordt nu ook al in de praktijk
veel te veel gewicht toegekend aan dit criterium, terwijl de Hoge Raad in het Deliverooarrest nogmaals
heeft bevestigd dat ‘geen van de criteria doorslaggevend is’. Dit criterium zal per arbeidsrelatie getoetst
worden indien het vermoeden bestaat dat de arbeidsrelatie duidt op en arbeidsovereenkomst.
Werkgevenden en werkenden weten immers nog steeds niet waar ze aan toe zijn en rechtsonzekerheid
blijft op deze manier in stand.
Er wordt kennelijk van uitgegaan dat werkenden die hun werk niet als zelfstandige mogen verrichten,
datzelfde werk “dan maar” vanuit loondienst zullen gaan doen. Het is echter veel waarschijnlijker dat
zij op zoek gaan naar een werkgevende die wél een voor hen aantrekkelijk aanbod heeft. Dit zal grote
gevolgen hebben voor de beschikbaarheid van arbeidskrachten in bepaalde sectoren en
dientengevolge op de continuïteit van de bedrijfsvoering van organisaties. Onderzoek toont keer op
keer aan dat slechts een klein percentage van de zelfstandigen terug zal keren in loondienst.1
Kwalificatie van de arbeidsrelatie: juiste afweging van alle factoren (en eenvoudiger te handhaven)
Door meer aandacht te besteden en gewicht te geven aan criteria die de werkende zelf
betreffen, wordt het benodigde aantal beoordelingen zeer sterk verminderd en wordt het
mogelijk om effectief te handhaven en op te treden tegen situaties waarin feitelijk sprake is van
‘werknemers zonder arbeidsovereenkomst’. Ook wordt het zo in veel meer gevallen mogelijk
om duidelijkheid vooraf te geven, iets waar opdrachtgevers, intermediairs en zelfstandigen
grote behoefte aan hebben.
De motie Podt, Smals en De Jong, die met een ruime meerderheid door de Tweede Kamer is
aangenomen, stelt dat de kenmerken van de persoon van de ondernemer een stevigere plek dienen te
krijgen.2 In de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat dit “slechts beperkt mogelijk is” wegens het
dwingendrechtelijke karakter van de arbeidswetgeving. Het wetsvoorstel ziet echter op het veranderen
van de arbeidswetgeving, waarbij ook dit aspect gewoon mogelijk kan worden gemaakt, bijvoorbeeld
al door een definitie van de term “in dienst van” toe te voegen die onverenigbaar is met persoonlijk
ondernemerschap.
Onvoldoende wordt beargumenteerd waarom het Europese grondrecht ‘vrijheid van
ondernemerschap’ geen rol kan spelen in deze afweging. Onder dit grondrecht valt ook het zelfstandig
ondernemerschap (self-employment), waaronder wordt verstaan het bedrijfsmatig uitoefenen van een
vak, beroep, specialisme, het verrichten van diensten. Hard vasthouden aan het criterium “werkinhoudelijke
en organisatorische aansturing” staat op gespannen voet met de vrijheid van ondernemerschap. De
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het wetsvoorstel staat van meet af aan onder druk vanwege het
enorme volume aan arbeidsrelaties dat beoordeeld moet worden.
Verder is de huidige opzet van het verduidelijkingsgedeelte van de wet, het VBA-gedeelte, niet in lijn
met de geldende rechtspraak en jurisprudentie. De Hoge Raad heeft in het Deliveroo-arrest en de zaak
FNV/Uber nogmaals benadrukt dat het externe ondernemerschap een volwaardig criterium is en dat
geen van de gezichtspunten doorslaggevend is bij het beoordelen van de arbeidsrelatie. In de huidige
opzet worden de OP-criteria pas in ogenschouw genomen als er binnen de arbeidsrelatie sprake is van
‘een gelijkspel’. Het ondernemerschap van de werkende wordt op deze manier secundair gemaakt. Dit
is ongewenst, niet in lijn met Deliveroo en FNV/Uber en heeft ook de nodige kritiek ontvangen van
professoren arbeidsrecht in Kroniek voor Sociaal recht, waarin zij het volgende constateren: het aspect
van het ondernemerschap van de werker in het economisch verkeer wordt gedegradeerd tot een
tweederangs gezichtspunt in de VBAR. De VBAR is hiermee niet meer in lijn met geldende rechtspraak
en moet om die reden aangepast worden.3
Het wetsvoorstel biedt geen oplossing voor uitholling van de sociale zekerheid
Het loskoppelen van zekerheden, bescherming en verplichtingen van de contractvorm is de
oplossing om de arbeidsmarkt toekomstbestendig te maken en het sociale stelsel te waarborgen.
Dit verlaagt de druk op de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie en geeft werkenden meer
keuzevrijheid. Zo kan worden bereikt dat (1) dat kwetsbare werkenden beter beschermd zijn en
(2) dat alle werkenden volgens het solidariteitsbeginsel bijdragen aan het sociale stelsel.
Het probleem ‘uitholling van het solidariteitsbeginsel in de sociale zekerheid’, wordt door dit
wetsvoorstel niet aangepakt, terwijl dit wel één van de doelstellingen is. De oplossing voor dat
probleem ligt in het herstellen van de collectiviteit: alle werkenden dienen mee te betalen aan de
sociale zekerheid.4 Dit komt ook duidelijk terug in het kritische advies van de Raad van State. De Raad
van State concludeert dat ‘het wetsvoorstel VBAR slechts beperkt bijdraagt aan een oplossing voor de
‘problematiek’ op de arbeidsmarkt, namelijk de koppeling van veel regelingen in het arbeidsrecht, de
sociale zekerheid en de fiscaliteit. Het wetsvoorstel doet in de kern niets aan het probleem dat
solidariteit en betaalbaarheid van het sociale stelsel onder druk staat.’
Het door de minister gebruikte argument dat zoiets heel veel tijd kost is des te meer reden om er zo
snel mogelijk mee te beginnen. In het rapport van de Commissie Borstlap is eerder het advies gedaan
om een arbeidsongeschiktheidsverzekering te organiseren voor alle werkenden, ongeacht de
contractvorm. Wij ondersteunen dit advies en roepen de minister op zo snel mogelijk aan de slag te
gaan met een contractneutraalstelsel.
Nog meer regeldruk en extra kosten
Het ATR kwam tot de volgende conclusie: de doelstelling van het wetsvoorstel wordt niet behaald
en is er sprake van extra administratieve lasten en regeldruk. Het ATR komt tot de volgende
berekening: “De totale éénmalige regeldrukgevolgen van het voorstel bedragen € 26,1 miljoen
en de structurele regeldrukgevolgen zijn € 4,8 miljoen.” Dit betekent nog meer regeldruk, extra
financiële lasten en veel onzekerheid of het beoogde doel daadwerkelijk behaald wordt.
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) kwam recentelijk met een Rapportage Regeldruk in het
SZW-domein.5 De conclusie was glashelder: in ongeveer 50 procent van de gevallen krijgt regelgeving
in het SZW-domein een negatief advies. Op het terrein van ‘Arbeidsverhoudingen en arbeidsmarkt’
komt het ATR tot de conclusie dat ‘nut en noodzaak’ van wetgeving onvoldoende worden toegelicht.
Vaak ontbreekt een onderbouwde beschrijving van het probleem en is er onvoldoende inzicht waar het
probleem zich voordoet (zie bijvoorbeeld de eerste alinea over het aantal ‘schijnzelfstandigen’).
Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zijn simpelweg te snel en dynamisch voor het wetgevingsproces.
Het ATR kwam in het najaar van 2023 dan ook met een stevig en kritisch advies ten aanzien van dit
wetsvoorstel: het voorliggende voorstel zou namelijk niet zorgen voor meer duidelijkheid en
rechtszekerheid, omdat het beoordelen van een arbeidsrelatie een holistisch karakter heeft en alle
omstandigheden van het geval afgewogen moeten worden. De recente uitspraken van de Hoge Raad
hebben dit nogmaals bevestigd.
Veel draagvlak voor het rechtsvermoeden van werknemerschap
Als coalitie van brancheverenigingen zijn wij er voorstander van om het wetsvoorstel op te
knippen in twee losse onderdelen, zodat de invoering van het rechtsvermoeden van
werknemerschap onder een bepaald uurtarief geen vertraging oploopt. De hoogte van de
beloning van de werkende heeft een relatie met de onderhandelingspositie en benodigde
bescherming. Het invoeren van een rechtsvermoeden zal de positie van kwetsbare werkenden
aan de basis van de arbeidsmarkt verbeteren. De invoering kan onzes inziens geen vertraging
oplopen.
Tot slot willen wij als coalitie van brancheverenigingen graag onze steun uitspreken voor de introductie
van het rechtsvermoeden van werknemerschap indien er tegen een uurtarief van lager dan 33 euro
gewerkt wordt. Wij delen de visie dat onder de zelfstandigen die met dergelijk lage uurtarieven werken
ook veel schijnzelfstandigen zitten. Het recente onderzoek van SEO heeft dit ook bevestigd.
Zelfstandigen met lage uurtarieven vertonen vaker indicaties van werknemerschap, zoals
organisatorische inbedding en werkinhoudelijke aansturing.6 Het rechtsvermoeden van
werknemerschap zou hen uiteindelijk een betere juridische positie kunnen bieden. Wij constateren
daarbij dat uit de internetconsultatie en vele andere reacties blijkt dat er een heel breed draagvlak is
voor dit onderdeel van het wetsvoorstel.
- https://www.awvn.nl/platformeconomie-zzpers/nieuws/helft-werkgevers-stopt-of-vermindert-inhuur-zzpers/
https://www.zipconomy.nl/2023/04/zzper-wil-vooral-zzper-blijven-en-niet-terug-in-loondienst/ ↩︎ - https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/moties/detail?id=2023Z11699&did=2023D27878 ↩︎
- https://www.recht.nl/vakliteratuur/alletijdschriften/artikel/581262/kroniek-van-het-sociaal-recht ↩︎
- bijvoorbeeld een arbeidsongeschiktheidsregeling, zoals ook wordt voorgesteld in het rapport van de
Commissie Regulering van Werk (beter bekend als de Commissie Borstlap) en in variant 3 – ‘Basis voor werkenden’ – van het rapport van OCTAS (29 februari 2024), waarin één gelijke regeling voor alle werkenden wordt gepresenteerd. ↩︎ - https://www.adviescollegeregeldruk.nl/documenten/rapporten/2025/01/22/rapportage-regeldruk-szwdomein-analyse-en-aanbevelingen ↩︎
- https://www.seo.nl/publicaties/rechtsvermoeden-van-werknemerschap-karakteristieken-en-tarievenvan-zzpers-met-zakelijke-opdrachtgevers/ ↩︎